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田天沐弟兄

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黄靖:中国改革面临的六大挑战与选择(转载)  

2012-04-25 12:06:05|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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         中国的政治改革势在必行。改革与革命的本质区别在于,革命是一场自下而上的政治运动,“不破不立”,在彻底摧毁现行体制的基础上建立新的体制;改革则是自上而下的、循序渐进的改良运动,“不立不破”,在新法未立、旧法不除的秩序下,完成政治体制的和平转型。

  这也正是改革的困境所在。一方面,改革的根本原因,就在于现行政治体制和治理方式难以为继,必须进行全面的制度性改建。否则,必将引发溃乱以至革命。另一方面,为了确保改革成功,必须维护现行体制的合法性和政府治理的有效性。否则,改革未行,动乱先至。因此,任何成功的改革,都必须充分认清目前面临的根本挑战,在不削弱政府治理能力的前提下,把握轻重缓急,坚定不移、前后有序地完成改革。

  第一:中国面临的根本挑战中,首当其冲的是如何管理好其党员干部队伍。古今中外,对官员管理的失控,是大国政权垮台的根本原因。天灾人祸、外敌入侵、内部造反只不过是崩塌的诱因。以两个显例为证。其一,苏联。20余万布尔什维克,领导1917年的革命成功;200万苏共党员,是1941-45年卫国战争中的中流砥柱。至上世纪80年代末,苏共党员人数已达2000余万,几乎占总人口的9%!然而,苏共中央对自身“执政党”的掌控却有名无实。中上层党员干部异化为一心为私的特权阶层;基层党员管理散漫,不知党为何物。“执政”的苏共党员,成为侵吞国有资产、推动苏联解体的先锋队。最后埋葬苏联的,恰恰是以叶利钦(耶尔辛)为首的前苏共精英。

  其二,明王朝。在中国历代王朝中,明朝最为重视官员管理。除了各种典章制度,更有锦衣卫和东厂在皇帝的亲自掌控下,监管官员。但到了明朝末年,尽管东厂耳目遍天下,手段恶古今;崇祯也算是励精图治,但对自己的官员却是完全失控。面对农民军和满人入侵,对内调度失灵,对外征伐无序,终于垮台。

       中央与地方关系的扭曲

  中共现有8200余万党员。但如何有效管理中共党员干部,却成为日趋严重的问题。改革干部管理体制,有效管理党员干部,不但关系到改革成败,更事关执政党生死存亡。

  第二:中国面临的第二个根本挑战是中央与地方政府的关系。随着改革进程的深入,中央与地方的关系也日趋紧张。地方政府必须为当地的经济发展和社会稳定负责,却没有自己独立的财政收入——中国是地方政府没有独立财政收入的唯一大国。因此,中央投资、(通过中央政府的平台)借债、卖地是地方政府获得资金的唯一来源。随着市场经济的不断发展,地方政府对中央的财政依赖扭曲了双方的经济以至政治关系,使得双方在利益上的矛盾长期得不到合理解决,越来越成为中国持续发展的一个桎梏。

  第三:中央与地方关系的扭曲,进一步凸显了中国面临的第三个根本挑战:集权与分权的矛盾。采纳市场经济是改革开放取得巨大成功的主要原因。促进市场经济的发展必须分权,使在第一线运作的厂长、经理能够根据千变万化的市场,及时调整自己的策略。因此,经济改革的过程其实是一个分权的过程。但是,中共一党领导的政治体制,则必须通过集权来保持政策和治理的有效性。政治上的集权和经济上的分权,形成了长期难以克服的两难局面,成为中国进一步发展的瓶颈。

  第四:中国日益拉大的分配失衡的挑战,并由此导致社会最基本的公平与正义的沦丧。这其中有政策因素,但主要原因是经济结构的长期失衡。由于多年来以投资拉动经济发展,使经济发展中的三个要素——资金、科技和劳力——中资金的比重长期高居不下。其结果,那些从事金融、投资和资本密集型产业的人群,掠获了经济快速发展的大部分成果,而劳力的酬劳则长期低迷,科技也长期被“山寨”掠夺

  第五:要从根本上解决分配不公,必须实现经济转型——这是目前中国面临的第五个根本挑战靠投资拉动的经济增长不可持续。只有提高科技和高品质劳力的投入和收入,才能从根本上完成中国经济从投资型经济,向生产消费型经济的升级换代。

  第六:社会民主转型的挑战。经济现代化给人们带来了两个前所未有的好处:其一,是个体的经济独立性,比如妻子离开丈夫也能独立生活,年迈的父母无需子女供养,也能靠有养老金安享晚年——所有这些在一个传统的农耕社会中是难以想象的。其二,是现代化将人们最重要的经济资源,从脚下不可移动的土地,转换成可以随身携带的知识和技能,人们因而有了完全的社会经济能动性。其结果,是以“忠孝仁义”为核心理念的“臣民”价值观,以“平等、自由、独立”为核心理念的“公民”价值观所取代。而政治参与则是一个公民不可让渡的权利、责任和义务。正是有了广泛的政治参与的要求与行动,才成就了现代的民主政治。如何满足不断高涨的政治参与的要求,而又不危及社会的根本稳定,是中国是否完成社会转型、建成一个开放、多元、民主的现代社会的关键

  打破干部管理机制中的纵横交错

  显然,应对这些挑战是政治改革的要务。其中当务之急,是必须改革干部管理机制,管理好中共的干部队伍。否则,任何改革措施都注定要失败。同其他国家的政府体制一样,中国的干部管理机制有三个组成部分:选拔(奖励)、监督、惩罚,分别由组织部,纪委和司法系统负责。但中国的特点,是党纪国法内外有别,三个部门各行其是。尤其是干部管理制度的纵横交错——组织、纪检、司法部门的纵向管理与横向领导——更是管理不力甚至失灵的根本原因。其结果,一方面是日常腐败无人问,因为各地纪检司法部门要服从地方中共党委领导;一方面是出了大事找中央,因为只由中共中央纪委甚至中央领导才能压过地方权势。消极腐败要么累禁不止,要么一动而惊天下。

  在政治改革中,干部管理机制中的纵横交错必须要打破。要在选拔、监督、惩罚三项机制中,全方位地加强纵向领导和管理,消除横向控制。在中央集体领导制度下,加强干部的纵向管理,进一步完善并规范中央集体领导中对选拔、监督、惩罚三项机制的分工负责,从而促进和巩固最高决策机制中权力的分配和制衡,加强权力的制度化和权力运作的透明化。

  只有通过改革干部管理机制、有效地管理好各级干部之后,才能够放手实施其他改革措施。其中,改革和完善税收制度是应对其他挑战、切实深化改革的关键

      首先,只有通过税收改革,才能从根本上解决地方政府的独立财政收入问题。在所有的现代化国家中,房产税和消费税是地方政府的主要财政来源。实施并完善这方面的税收制度,不但能使地方政府有独立稳定的财政收入,从而为理顺中央与地方关系打下根本的经济基础,缓解政治集权与经济分权的矛盾。更重要的是,它能改变各级政府的政策行为方式,敦促他们一方面为自己的经济政策和行为负责,一方面更切实际地接受纳税人的监督,对纳税人负责。

  其次,以房产税和消费税为中心的税收制度改革,将在从根本上推动中国消费和分配结构的重建,从而为改善分配不均,促进经济转型起到积极正面的作用。

  再次,合理完善的税收制度有助于中国社会的民主转型。现代经济社会的一个标志,就是中产阶级是政治参与的主体。而在法制基础上的合理税务体系,不仅确保中产阶级的财产不受侵犯,也是中产阶级履行公民义务、积极参与政治的根本保障。而中产阶级积极参与政治的根本动力,并不是所谓的理想与信仰,而是要保证自身的权利和利益不受伤害。正因如此,他们不想破坏稳定,因为稳定是他们靠知识和技能求生的根本保障;他们并不一定要颠覆和夺取政权,但却坚决要求有监督权力运作的权力。

  坚决积极的政治参与、理性务实的权利要求、见好就收的妥协方式,是中产阶级参与政治的基本表现。中国不久前的乌坎事件就是一个典型的例子。事实上,通过合理税收制度来规范政府——尤其是地方政府——与纳税人的政治互动,是发达国家维护稳定的成功经验,他山之石可鉴。

  要切实改善分配问题,推进民主转型,中国政府还应该在两个相关的具体问题上积极推动改革措施。

     其一,结合中国“城市化”的发展计划,积极实施“居者有其屋”。这不仅是一个可持续发展的经济政策,也是一项重大的改革措施。这一点,是新加坡经验中最值得借鉴的。“居者有其屋”减低了人口的流动,使政府更便于管理,从根本上解决大量流动人口对社会稳定的潜在危害。更重要的是,“居者有其屋”促使中产阶级社会的形成与发展,为以后的政治改革奠定了稳定的社会基础。

     其二,在城镇人口相对稳定的前提下,切实加强人民代表大会制度的功能和职责。可以借鉴新加坡经验,将居民委员会和人民代表大会制度有机结合,使人大代表以居委会为依托,代表政府定期接待居民,代表他们就其关切的问题和要求,与各级政府机构交涉沟通。在真正履行人大代表职责的同时,也改变社会管理方式,扩大有序而理性的政治参与,促进中国社会的积极转型。

       作者是新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授、亚洲与全球化研究所所长

    

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